1. O que é Sistema de Controle Externo?
Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes1, Sistema de Controle Externo é "o conjunto de ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando à fiscalização, à verificação e à correção de atos".
2. Quais os modelos de sistemas de controle externo? Via de regra, quais são as características destes modelos?
Apesar de o conceito de Sistema de Controle Externo compreender não somente o órgão de controle externo, eis que compreende, também, os poderes, funções, procedimentos e tipos de fiscalização adotados, costuma-se privilegiar a entidade fiscalizadora (também denominadas Entidades Supremas de Fiscalização - EFS ou Supreme Audit Institutions - SAI) na caracterização do modelo de controle adotado. Com efeito, fala-se em "Sistema de Tribunal de Contas" e "Sistema de Auditoria Geral".
José F. F. Tavares2 foi quem melhor abordou o tema agrupando os Sistemas de Controle Externo em três categorias:
"Uma análise comparada dos órgãos supremos de controlo das finanças públicas nos diferentes Países permite concluir a existência de, pelo menos, cinco elementos comuns a todos eles:
a) São órgãos públicos;
b) Constituem o nível mais elevado de controlo;
c) O controlo desenvolvido é um controlo externo;
d) São dotados de independência, embora com garantias de grau variado;
e) O Parlamento é o destinatário privilegiado da sua actividade (excluindo a actividade jurisdicional, quando exista).
a) São órgãos públicos;
b) Constituem o nível mais elevado de controlo;
c) O controlo desenvolvido é um controlo externo;
d) São dotados de independência, embora com garantias de grau variado;
e) O Parlamento é o destinatário privilegiado da sua actividade (excluindo a actividade jurisdicional, quando exista).
No entanto, quanto à estrutura, organização, poderes e relacionamento com outros órgãos do Estado, existem, basicamente, três sistemas de órgãos supremos de controlo financeiro:
- O sistema de Tribunal de Contas;
- O sistema de Auditor Geral; e
- O sistema misto Tribunal de Contas/Auditor-Geral.
Em geral, os tribunais de contas têm natureza colegial e exercem a função de fiscalização/auditoria e a função jurisdicional de julgamento, máxime, da responsabilidade financeira. Nalguns casos, tendem a privilegiar o controlo da legalidade e da regularidade financeiras. O controlo é exercido a posteriori (controlo sucessivo) e, nalguns casos, também a priori (fiscalização prévia).
O sistema de auditor geral, acolhido sobretudo no mundo anglo-saxônico, caracteriza-se por haver um órgão singular, com funções exclusivas de auditoria, tendendo a privilegiar o controlo da boa gestão financeira. Em regra, o controlo é exercido concomitante ou sucessivo, estando excluído o controlo prévio.
Há, porém, Estados que instituíram um órgão de controlo financeiro de natureza mista, combinando características dos sistemas de tribunal de contas e de auditor geral. Na verdade, há exemplos de Tribunais de Contas, com a sua natureza colegial, que não têm poderes jurisdicionais, exercendo apenas a função de auditoria suprema e sem poderes de fiscalização prévia, mas tão só concomitante e sucessiva.”
- O sistema de Tribunal de Contas;
- O sistema de Auditor Geral; e
- O sistema misto Tribunal de Contas/Auditor-Geral.
Em geral, os tribunais de contas têm natureza colegial e exercem a função de fiscalização/auditoria e a função jurisdicional de julgamento, máxime, da responsabilidade financeira. Nalguns casos, tendem a privilegiar o controlo da legalidade e da regularidade financeiras. O controlo é exercido a posteriori (controlo sucessivo) e, nalguns casos, também a priori (fiscalização prévia).
O sistema de auditor geral, acolhido sobretudo no mundo anglo-saxônico, caracteriza-se por haver um órgão singular, com funções exclusivas de auditoria, tendendo a privilegiar o controlo da boa gestão financeira. Em regra, o controlo é exercido concomitante ou sucessivo, estando excluído o controlo prévio.
Há, porém, Estados que instituíram um órgão de controlo financeiro de natureza mista, combinando características dos sistemas de tribunal de contas e de auditor geral. Na verdade, há exemplos de Tribunais de Contas, com a sua natureza colegial, que não têm poderes jurisdicionais, exercendo apenas a função de auditoria suprema e sem poderes de fiscalização prévia, mas tão só concomitante e sucessiva.”
Cabe mencionar que há quem classifique as Entidades Supremas de Fiscalização em mais categorias. Apresentaremos, a seguir, estes entendimentos apenas a título de ilustração.
O National Audit Office (órgão de controle externo do Reino Unido), por exemplo, divide as EFS européias em quatro principais categorias:
"Existem quatro principais tipos de Entidades Supremas de Fiscalização (EFS) na União Européia:
- as denominadas 'Cortes' com função judicial;
- os órgãos colegiados sem função judicial;
- os órgãos independentes chefiados por um Auditor Geral; e
- os órgãos de auditoria chefiados por um Auditor Geral, mas inseridos na estrutura governamental” (tradução livre).
- as denominadas 'Cortes' com função judicial;
- os órgãos colegiados sem função judicial;
- os órgãos independentes chefiados por um Auditor Geral; e
- os órgãos de auditoria chefiados por um Auditor Geral, mas inseridos na estrutura governamental” (tradução livre).
Cumpre lembrar que os órgãos inseridos na estrutura governamental não podem ser considerados integrantes de um Sistema de Controle Externo.
Benjamin Zimler3, citando Gualazzi, aponta a existência de cinco modelos de controle financeiro:
"O modelo anglo-saxônico, utilizado na Grã-Bretanha, nos Estados Unidos, na Irlanda, em Israel e em outros Estados anglófonos da África e Ásia, compõe-se de um órgão monocrático (controlador geral), auxiliado por um ofício revisional, que a ele se subordina hierarquicamente. Este órgão é indicado pelo Parlamento, devendo a ele reportar-se em relação aos resultados de sua atuação.
O modelo latino compõe-se de um órgão colegiado incumbido de funções de controle e funções jurisdicionais. Em regra, exerce apenas o controle de legitimidade. É o modelo adotado na Itália, França, Bélgica, Romênia e vários Estados francófonos africanos. Aqui, princípio extremado da tripartição dos poderes, típica do constitucionalismo francês, impede que haja uma conexão direta entre o órgão de controle do Poder Executivo e o Poder Legislativo.
Nas Repúblicas Federais da Alemanha e Áustria, encontra-se o modelo germânico. Neste modelo, o órgão de controle possui estrutura colegiada, com garantias de independência judiciária asseguradas aos seus integrantes. Exerce apenas atribuições de controle e algumas de natureza consultiva, em relação ao Parlamento e ao Governo.
No modelo escandinavo, o controle exerce-se por meio de uma série de órgãos, entre os quais os revisores parlamentares e o ofício de revisão. Os primeiros detêm funções de controle sobre a execução do orçamento e são nomeados, normalmente em número de cinco, a cada legislatura. O ofício de revisão tem competência exclusiva para verificar a eficácia administrativa e propor medidas corretivas dos problemas apontados. Destaca-se, ainda, na Suécia, a figura do ombudsman, que é eleito em nome do Parlamento para supervisionar o modo pelo qual todos os agentes públicos aplicam a lei, incluindo-se os juízes e altos funcionários, representando contra os que agem de modo ilegal ou que negligenciem seus deveres.
Em toda a América Latina difundiu-se o modelo latino-americano, em que o controle externo é exercido pelas Controladorias Gerais ou pelos Tribunais de Contas, como é o caso do Brasil. Distintamente do modelo latino, em que o contencioso administrativo é proposto perante corpo de magistrados não integrantes do Poder Judiciário, que dizem o direito com força de coisa julgada, os Tribunais de Contas e as Controladorias não têm competências jurisdicionais, e estão situadas dentro da órbita do Poder Legislativo”.
O modelo latino compõe-se de um órgão colegiado incumbido de funções de controle e funções jurisdicionais. Em regra, exerce apenas o controle de legitimidade. É o modelo adotado na Itália, França, Bélgica, Romênia e vários Estados francófonos africanos. Aqui, princípio extremado da tripartição dos poderes, típica do constitucionalismo francês, impede que haja uma conexão direta entre o órgão de controle do Poder Executivo e o Poder Legislativo.
Nas Repúblicas Federais da Alemanha e Áustria, encontra-se o modelo germânico. Neste modelo, o órgão de controle possui estrutura colegiada, com garantias de independência judiciária asseguradas aos seus integrantes. Exerce apenas atribuições de controle e algumas de natureza consultiva, em relação ao Parlamento e ao Governo.
No modelo escandinavo, o controle exerce-se por meio de uma série de órgãos, entre os quais os revisores parlamentares e o ofício de revisão. Os primeiros detêm funções de controle sobre a execução do orçamento e são nomeados, normalmente em número de cinco, a cada legislatura. O ofício de revisão tem competência exclusiva para verificar a eficácia administrativa e propor medidas corretivas dos problemas apontados. Destaca-se, ainda, na Suécia, a figura do ombudsman, que é eleito em nome do Parlamento para supervisionar o modo pelo qual todos os agentes públicos aplicam a lei, incluindo-se os juízes e altos funcionários, representando contra os que agem de modo ilegal ou que negligenciem seus deveres.
Em toda a América Latina difundiu-se o modelo latino-americano, em que o controle externo é exercido pelas Controladorias Gerais ou pelos Tribunais de Contas, como é o caso do Brasil. Distintamente do modelo latino, em que o contencioso administrativo é proposto perante corpo de magistrados não integrantes do Poder Judiciário, que dizem o direito com força de coisa julgada, os Tribunais de Contas e as Controladorias não têm competências jurisdicionais, e estão situadas dentro da órbita do Poder Legislativo”.
3. Dê exemplos de Estados que adotam o modelo de Tribunal de Contas (com ou sem função judicante) e de Estados que adotam o modelo de Auditorias ou Controladorias-Gerais.
O modelo das auditorias ou controladorias-gerais tem origem britânica e se espalhou por vários países de sua influência: Reino Unido (National Audit Office); Estados Unidos (Government Accountability Office); Canadá (Office of the Auditor General); Australia (Australian National Audit Office); Nova Zelândia (Controller and Auditor General); e África do Sul (Auditor General of South Africa).
O modelo de Tribunais de Contas com função jurisdicional é adotado, geralmente, em países de origem latina, tais como, França, Itália, Bélgica, Portugal, Espanha e Brasil.
Alguns Estados adotam o modelo de órgão colegiado sem função jurisdicional: Alemanha4, Holanda, República Tcheca, Eslováquia e Luxemburgo. Cumpre observar que o Tribunal de Contas Europeu também adota este último modelo.
Alguns Estados adotam o modelo de órgão colegiado sem função jurisdicional: Alemanha4, Holanda, República Tcheca, Eslováquia e Luxemburgo. Cumpre observar que o Tribunal de Contas Europeu também adota este último modelo.
A Argentina adota um modelo interessante. No âmbito nacional, o modelo de fiscalização adotado é o de Auditoria Geral (La Auditoria General de la nacíon5) e, no âmbito das províncias, o modelo adotado é o de Tribunal de Contas.
4. Os órgãos de controle externo são ligados a algum dos Poderes?
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes6, citando Renato Jorge Brown Ribeiro, apresenta uma tabela na qual os Tribunais de Contas e Controladorias-Gerais estão associadas ou não a um determinado Poder.
Tipos
|
Poder
|
Países
|
Tribunais de Contas
|
Legislativo
|
Holanda, Mônaco, Luxemburgo,
Itália, Espanha, França, Alemanha, Bélgica, Turquia, Coréia, Malásia, Japão, Moçambique, Zaire, Tunísia, Tanzânia, Senegal, Guiné Bissau, Mauritânia, Marrocos, Ilhas Maurício, Líbia, Gana, Gâmbia, Gabão, Argélia, Benin, Angola, Cabo Verde, São Tomé e Príncipe, Uruguai, Brasil. |
Judiciário
|
Grécia e Portugal.
| |
Controladorias
|
Legislativo
|
EUA, Canadá, México,
Equador, Venezuela, Argentina, Costa Rica, Honduras, Nicarágua, Zâmbia, África do Sul, Israel, Índia, Paquistão, Inglaterra, Noruega, Dinamarca, Irlanda, Suíça, Islândia, Hungria, Austrália, Nova Zelândia. |
Executivo
|
Namíbia, Jordânia,
Paraguai, Bolívia, Antilhas Holandesas, Cuba, Finlândia, Suécia. | |
Independentes (desvinculadas dos
Poderes) |
Guatemala, Panamá, Porto
Rico, República Dominicana, El Salvador, Suriname, Peru, Colômbia, Chile. |
1 Cf. Tribunais de Contas do Brasil - jurisdição e competência, Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2003, p. 94.2 Cf. O Tribunal de Contas - do visto, em especial, Coimbra: Almedina, 1998, pp. 31-32.3 Cf. Questões de controle, controle das finanças públicas no Brasil: visão atual e prospectiva. Revista do Tribunal de Contas da União, v.29, n.76, p.15-42, abr./jun. 1998.4 Vide art. 114, da Constituição Federal Alemã: "O Tribunal Federal de Contas, cujos membros gozarão da independência reconhecida aos juízes, examinará as contas e se pronunciará sobre a eficiência e regularidade da gestão orçamentária e econômica. Anualmente, ele informará o resultado de sua auditoria, além do Governo Federal, diretamente ao Parlamento Federal e ao Conselho Federal. Lei federal disciplinará as demais competências do Tribunal Federal de Contas".5 Segundo o art. 85 da Constituição Argentina: "Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la Administración Pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación".6 Cf. op. cit., pp. 130-131.
