Infrações Administrativas - Lei n° 10.028/2000

INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS À LEI DE FINANÇAS PÚBLICAS

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000) tem como princípio ou objetivo fundamental promover o equilíbrio das contas públicas. Este objetivo é sustentado por diversos pilares (os quais servem de suporte em relação ao objetivo):

a) Planejamento

b) Transparência

c) Controle

d) Responsabilização.

Focaremos a atenção sobre este último pilar.

Sabemos que a LRF só estabeleceu as chamadas "Sanções Institucionais", ou seja, aquelas sanções que afetam o ente federado ou o órgão/entidade da administração pública, considerado como um todo, sem implicar em responsabilização de agente público.. Dentre estas "sanções institucionais" podemos citar: a vedação ao recebimento de transferências voluntárias e a vedação à realização de operações de crédito.

Entretanto, entendeu-se que, para resgardar a eficácia da LRF, devia-se elaborar uma Lei que importasse sanções aos agentes públicos responsáveis pela violação aos seus preceitos. Tal lei foi a Lei n° 10.028/2000, também chamada de Lei dos Crimes Fiscais, que não dispõe apenas dos chamados crimes contra as finanças públicas (arts. 359-A a 359-H, do CP).

Esta lei instituiu infrações de natureza administrativa, cuja responsabilidade pela apuração e sancionamento é do Tribunal de Contas competente para fiscalizar aquele órgão/entidade ou ente federado.

Segundo o entendimento predominante dos Tribunais de Contas, tais infrações são puníveis com multa de até 30% dos vencimentos anuais do agente público responsável, em atendimento ao princípio da proporcionalidade (haja vista que a Lei estabelece que a multa é de 30% e não de até 30%).

Vamos à análise das hipóteses descritivas das infrações, a seguir ilustradas.

Art. 5°, da Lei n° 10.028/2000

Art. 5o Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:

I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;

Art. 54. LRF Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:
I - Chefe do Poder Executivo;
II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;
III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário;
IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.
Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 55. O relatório conterá:
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas;
b) dívidas consolidada e mobiliária;
c) concessão de garantias;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;
(...)
Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por:
(...)
II - divulgar semestralmente:
a) (VETADO)
b) o Relatório de Gestão Fiscal;

II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei;

Art. 4o LRF - A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
(...)
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais,
em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, elativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes

III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei;

Limitação de Empenho: Restrição à Assunção de Obrigações.

Limitação de Movimentação Financeira: Restrição ao Pagamento de Obrigações.

Art. 9o LRF - Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.

§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:

I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária;

II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9o.

IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo.

Art. 23. LRF Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição.

(...)
§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:

I - receber transferências voluntárias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.

§ 1o A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.

Já mencionamos que os Tribunais de Contas tem entendido, à luz do princípio da proporcionalidade, que a multa é de "até" 30% dos vencimentos e não de 30% dos
vencimentos.

A título de ilustração, destacamos trecho do voto condutor do Acórdão TCU n° 317/2003 - Plenário, exarado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues:

"Dessa forma, rejeito as razões de justificativa apresentadas pelo ex-Presidente do TRE/AP e aplico-lhe a multa prevista no § 1º do art. 5º da Lei 10.028, de 19.10.2000, conforme proposto pela Semag, com a anuência do Ministério Público.

Com relação aos valores da multa, o § 1º do art. 5º da Lei 10.028/2000
estabelece que a infração 'deixar de divulgar' ou de 'enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas' o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições previstos em lei, é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa.

Como toda sanção de natureza punitiva, a medida da punição decorre do juízo de valor a ser feito sobre a gravidade da conduta e dos limites máximos e mínimos definidos em lei.

Para evitar injustiças, considero que a multa prevista no artigo 5º, § 1º da Lei 10.028/2000 deve ser aquilatada pelo juiz e entendida como de até 30% dos vencimentos anuais do gestor, conferindo ao aplicador da norma a necessária margem de valoração da conduta para fixação do seu valor.

Considero, portanto, por um lado, a reincidência do órgão no descumprimento dos prazos legais e a omissão do gestor, e, por outro, as razões apresentadas, e proponho a fixação da multa no valor de 10.000,00 (dez mil reais)" (grifo nosso).

Ademais, o fato da lei mencionar que esta é de "responsabilidade pessoal" do agente que lhe der causa estabelece uma distinção entre esta "sanção pessoal" e as "sanções institucionais" previstas na LRF (que incidem sobre o ente).

Em suma, o agente público não poderá usar recursos públicos para a quitação da multa que vier a ser aplicada pelo Tribunal de Contas.

§ 2o A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito público envolvida.