Princípios Orçamentários:
Conceito: Segundo o Prof. Francisco José Carrera Raya (in Manual de Derecho Financiero, volumen III, Madrid, Editorial Tecnos, 1995), os "principios presupuestarios" constituem um "conjunto de regras jurídicas que devem inspirar a elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento".
Concepção Moderna: Regras Flexíveis (Regra + Exceção)
1. PRINCÍPIO DA UNIDADE: O orçamento deve constar de uma peça única
· Art. 2°, Lei n° 4.320/64
· Cada esfera de governo deve possuir apenas 1 orçamento
· Unidade orçamentária ≠ Unidade de Caixa[1]
Exceções: Entidades Paraestatais dotadas de Autonomia Financeira (ex. Empresas estatais - apenas os seus investimentos devem constar da Lei Orçamentária Anual. O Plano de Dispêndios Globais (PDG), ato infralegal, constitui o orçamento das empresas estatais abrangendo também as despesas de custeio).
Questão: A existência do orçamento fiscal, da seguridade social e o de investimentos das estatais viola o princípio da unidade?
2. PRINCÍPIO DA TOTALIDADE ORÇAMENTÁRIA: Admite a coexistência de diversos orçamentos, os quais, entretanto, deverão receber consolidação para que o governo tenha uma visão geral do conjunto das finanças públicas.
James Giacomonni - Sustenta que a CF/88 estabelece que a LOA respeita o princípio da totalidade orçamentária, pois os três orçamentos (Fiscal, Seguridade Social e Investimento das Estatais) são elaborados de forma independente sofrendo, contudo, consolidação que possibilita o conhecimento do desempenho global das finanças públicas.
3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE: O orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.
· Art. 2°, Lei n° 4.320/64
· Art. 3° e 4°, da Lei n° 4.320/64
· Art. 165, §5°, CF/88
4. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO: (corolário do princípio da universalidade): Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sendo vedada qualquer dedução.
· Art. 6°, da Lei n° 4.320/64
Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público.
Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas.
O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento, nos seus montantes líquidos.
Exemplo: No exemplo abaixo, não poderá ser incluída, no orçamento, somente a Despesa Pessoal Líquida (R$ 700.000,00), mas deverão ser previstas as receitas de IRRF e a da Contribuição Social e autorizada a Despesa de Pessoal Bruta (R$ 1.000.000,00).
Realização da Despesa de Pessoal
Valor (R$)
Despesa de Pessoal Bruta
(+) R$ 1.000.000,00
Receita de IRRF
(-) R$ 200.000,00
Receita de Contribuições Sociais
(-) R$ 100.000,00
Despesa de Pessoal Líquida
(=) R$ 700.000,00
5. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE): O orçamento autoriza a realização das despesas por um período (exercício financeiro). Os créditos orçamentários tem vigência durante o período fixado.
No Brasil, o exercício financeiro coincidirá com o Ano Civil (art. 34, Lei n° 4.320/64).
A não coincidência do exercício financeiro com o ano civil não implica em violação o princípio da anualidade. Existem Estados em que o orçamento tem vigência iniciando-se em 01.Ago.X1 e terminando em 31.07.X2, sem que se possa falar em violação ao princípio da anualidade.
A existência do PPA também não viola o princípio da anualidade. O PPA, segundo JAMES GIACOMONNI, não tem caráter autorizativo, mas informativo.
6. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO
· Art. 167, IV, CF/88 - veda a vinculação de impostos à órgão, fundo ou despesa.
Art. 167 - São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Exceções:
a) Repartição dos impostos cf. arts. 158/159, CF/88;
b) Destinação de recursos para a Saúde;
c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;
e) Prestação de garantias às operações de crédito ARO;
f) Art. 167, §4°, CF/88 - garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta.
IMPOSTOS => Destinados aos Serviços Públicos "Uti universi".
FUNDOS: FORMAS DE VINCULAÇÃO
Art. 71, Lei n° 4.320/64: Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços.
Art. 167, IX, CF/88 - Vedação à instituição de fundos de qualquer natureza sem autorização legislativa.
7. PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO: discriminação ou detalhamento das receitas e despesas no orçamento.
Art. 5°, Lei n° 4.320/64: Vedação às dotações globais destinadas a atender indiferentemente as despesas de pessoal, materiais e serviços de terceiros, etc.
As entidades públicas podem realizar detalhamentos ainda maiores que os da Lei.
8. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
· Art. 165, § 8°, CF/88 e art. 7°, da Lei n° 4.320/64.
Regra: Matérias Exclusivas da LOA: Fixação da Despesa + Previsão da Receita
Exceções:
a) autorização para a abertura de créditos suplementares;
b) autorização para a realização de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária.
Finalidade: Evitar as chamadas "caudas orçamentárias", comuns na época da 1a. República.
9. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO: Receita Prevista = Despesa Fixada
CF/88 - Preocupação com o déficit corrente
Art. 167, III, CF/88 (REGRA DE OURO): Veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital.
Exceção: operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
Finalidade: Evitar que as operações de crédito (receitas de capital) sejam usadas para financiar despesas correntes (custeio, despesas com manutenção das atividades, etc.).
Receitas Correntes + Receitas de Capital = Despesas Correntes + Despesas de Capital.
10. PRINCÍPIO DA CLAREZA: O orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível para todas as pessoas que necessitam, de alguma forma, manipulá-lo.
11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: Publicidade Formal: Publicação no Diário Oficial
12. PRINCÍPIO DA EXATIDÃO: Preocupação com a realidade. Incide sobre os setores encarregados da estimativa de receitas e dos setores que solicitam recursos para a execução das suas atividades/projetos.
13. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO: O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da forma programada.
[1] O princípio da unidade de caixa estabelece que todas as receitas devem ser recolhidas em uma única conta. Vide art. 56, da Lei n° 4.320/64 (veda a fragmentação no recolhimento das receitas) e art. 43, §1°, da Lei Complementar n° 101/2000 (estabelece, entretanto, que as disponibilidades de caixa relativas à Seguridade Social deverão ser apartadas das demais disponibilidades do ente público).
Concepção Moderna: Regras Flexíveis (Regra + Exceção)
1. PRINCÍPIO DA UNIDADE: O orçamento deve constar de uma peça única
· Art. 2°, Lei n° 4.320/64
· Cada esfera de governo deve possuir apenas 1 orçamento
· Unidade orçamentária ≠ Unidade de Caixa[1]
Exceções: Entidades Paraestatais dotadas de Autonomia Financeira (ex. Empresas estatais - apenas os seus investimentos devem constar da Lei Orçamentária Anual. O Plano de Dispêndios Globais (PDG), ato infralegal, constitui o orçamento das empresas estatais abrangendo também as despesas de custeio).
Questão: A existência do orçamento fiscal, da seguridade social e o de investimentos das estatais viola o princípio da unidade?
2. PRINCÍPIO DA TOTALIDADE ORÇAMENTÁRIA: Admite a coexistência de diversos orçamentos, os quais, entretanto, deverão receber consolidação para que o governo tenha uma visão geral do conjunto das finanças públicas.
James Giacomonni - Sustenta que a CF/88 estabelece que a LOA respeita o princípio da totalidade orçamentária, pois os três orçamentos (Fiscal, Seguridade Social e Investimento das Estatais) são elaborados de forma independente sofrendo, contudo, consolidação que possibilita o conhecimento do desempenho global das finanças públicas.
3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE: O orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.
· Art. 2°, Lei n° 4.320/64
· Art. 3° e 4°, da Lei n° 4.320/64
· Art. 165, §5°, CF/88
4. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO: (corolário do princípio da universalidade): Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sendo vedada qualquer dedução.
· Art. 6°, da Lei n° 4.320/64
Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público.
Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas.
O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento, nos seus montantes líquidos.
Exemplo: No exemplo abaixo, não poderá ser incluída, no orçamento, somente a Despesa Pessoal Líquida (R$ 700.000,00), mas deverão ser previstas as receitas de IRRF e a da Contribuição Social e autorizada a Despesa de Pessoal Bruta (R$ 1.000.000,00).
Realização da Despesa de Pessoal
Valor (R$)
Despesa de Pessoal Bruta
(+) R$ 1.000.000,00
Receita de IRRF
(-) R$ 200.000,00
Receita de Contribuições Sociais
(-) R$ 100.000,00
Despesa de Pessoal Líquida
(=) R$ 700.000,00
5. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE): O orçamento autoriza a realização das despesas por um período (exercício financeiro). Os créditos orçamentários tem vigência durante o período fixado.
No Brasil, o exercício financeiro coincidirá com o Ano Civil (art. 34, Lei n° 4.320/64).
A não coincidência do exercício financeiro com o ano civil não implica em violação o princípio da anualidade. Existem Estados em que o orçamento tem vigência iniciando-se em 01.Ago.X1 e terminando em 31.07.X2, sem que se possa falar em violação ao princípio da anualidade.
A existência do PPA também não viola o princípio da anualidade. O PPA, segundo JAMES GIACOMONNI, não tem caráter autorizativo, mas informativo.
6. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO
· Art. 167, IV, CF/88 - veda a vinculação de impostos à órgão, fundo ou despesa.
Art. 167 - São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Exceções:
a) Repartição dos impostos cf. arts. 158/159, CF/88;
b) Destinação de recursos para a Saúde;
c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;
e) Prestação de garantias às operações de crédito ARO;
f) Art. 167, §4°, CF/88 - garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta.
IMPOSTOS => Destinados aos Serviços Públicos "Uti universi".
FUNDOS: FORMAS DE VINCULAÇÃO
Art. 71, Lei n° 4.320/64: Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços.
Art. 167, IX, CF/88 - Vedação à instituição de fundos de qualquer natureza sem autorização legislativa.
7. PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO: discriminação ou detalhamento das receitas e despesas no orçamento.
Art. 5°, Lei n° 4.320/64: Vedação às dotações globais destinadas a atender indiferentemente as despesas de pessoal, materiais e serviços de terceiros, etc.
As entidades públicas podem realizar detalhamentos ainda maiores que os da Lei.
8. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
· Art. 165, § 8°, CF/88 e art. 7°, da Lei n° 4.320/64.
Regra: Matérias Exclusivas da LOA: Fixação da Despesa + Previsão da Receita
Exceções:
a) autorização para a abertura de créditos suplementares;
b) autorização para a realização de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária.
Finalidade: Evitar as chamadas "caudas orçamentárias", comuns na época da 1a. República.
9. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO: Receita Prevista = Despesa Fixada
CF/88 - Preocupação com o déficit corrente
Art. 167, III, CF/88 (REGRA DE OURO): Veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital.
Exceção: operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
Finalidade: Evitar que as operações de crédito (receitas de capital) sejam usadas para financiar despesas correntes (custeio, despesas com manutenção das atividades, etc.).
Receitas Correntes + Receitas de Capital = Despesas Correntes + Despesas de Capital.
10. PRINCÍPIO DA CLAREZA: O orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível para todas as pessoas que necessitam, de alguma forma, manipulá-lo.
11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: Publicidade Formal: Publicação no Diário Oficial
12. PRINCÍPIO DA EXATIDÃO: Preocupação com a realidade. Incide sobre os setores encarregados da estimativa de receitas e dos setores que solicitam recursos para a execução das suas atividades/projetos.
13. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO: O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da forma programada.
[1] O princípio da unidade de caixa estabelece que todas as receitas devem ser recolhidas em uma única conta. Vide art. 56, da Lei n° 4.320/64 (veda a fragmentação no recolhimento das receitas) e art. 43, §1°, da Lei Complementar n° 101/2000 (estabelece, entretanto, que as disponibilidades de caixa relativas à Seguridade Social deverão ser apartadas das demais disponibilidades do ente público).
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