6. Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios
No Brasil, em atenção ao princípio federativo, encontram-se previstos vários tipos de Cortes de Contas:
a) o Tribunal de Contas da União;
b) o Tribunal de Contas dos Estados e do Distrito Federal: órgão estadual (ou distrital) responsável pela fiscalização financeira dos Estados (ou Distrito Federal) e, regra geral, dos Municípios nele situados;
c) o Tribunais de Contas dos Municípios (existentes em Estados como Ceará, Bahia e Goiás): órgão estadual competente para a fiscalização financeira de todos os municípios do Estado;
d) os Tribunais de Contas do Município (existentes nos municípios de São Paulo/SP e Rio de Janeiro/RJ): órgão municipal competente para a fiscalização financeira do município.
a) o Tribunal de Contas da União;
b) o Tribunal de Contas dos Estados e do Distrito Federal: órgão estadual (ou distrital) responsável pela fiscalização financeira dos Estados (ou Distrito Federal) e, regra geral, dos Municípios nele situados;
c) o Tribunais de Contas dos Municípios (existentes em Estados como Ceará, Bahia e Goiás): órgão estadual competente para a fiscalização financeira de todos os municípios do Estado;
d) os Tribunais de Contas do Município (existentes nos municípios de São Paulo/SP e Rio de Janeiro/RJ): órgão municipal competente para a fiscalização financeira do município.
O atendimento ao princípio federativo não é tão rigoroso, como se pode observar, tendo a Constituição Federal, por exemplo, atribuído competência aos Tribunais de Contas dos Estados para fiscalização financeira dos municípios, na inexistência de Tribunal de Contas do Município ou de Tribunal de Contas dos Municípios.
Aos demais Tribunais de Contas, o art. 75, caput, da CF/88 determina a adoção do modelo federal, no tocante à organização, composição e fiscalização, verbis: "Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios".
Os Tribunais de Contas dos Estados diferenciam-se do TCU na sua composição, porque devem ser integrados por 7 Conselheiros e não 9, conforme art. 75, caput, da CF/88.
Esta diferença gerou diversas controvérsias acerca da forma de escolha dos Conselheiros. Entretanto, a Egrégia Corte tem entendimento pacificado no sentido de que se deve adotar o modelo federal, no que possível, garantindo-se ao Governador de Estado, pelo menos, um Conselheiro de sua livre escolha:
"Os Tribunais de Contas estaduais deverão ter quatro Conselheiros eleitos pela Assembléia Legislativa e três outros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo do Estado-Membro. Dentre os três Conselheiros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo estadual, apenas um será de livre nomeação do Governador do Estado. Os outros dois deverão ser nomeados pelo Chefe do Poder Executivo local, necessariamente, dentre ocupantes de cargos de Auditor do Tribunal de Contas (um) e de membro do Ministério Público junto à Corte de Contas local (um). Súmula 653/STF. Uma das nomeações para os Tribunais de Contas estaduais, de competência privativa do Governador do Estado, acha-se constitucionalmente vinculada a membro do Ministério Público especial, com atuação perante as próprias Cortes de Contas." (ADI 2.884, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 20/05/05). No mesmo sentido: ADI 397, Rel. Min. Eros Grau, Informativo 395.
"É firme o entendimento de que a estrutura dos Tribunais de Contas dos Estados-Membros deve ser compatível com a Constituição do Brasil, sendo necessário, para tanto, que, dos sete Conselheiros, quatro sétimos sejam indicados pela Assembléia Legislativa e três sétimos pelo Chefe do Poder Executivo. Precedentes. Há igualmente jurisprudência consolidada no que tange à clientela à qual estão vinculadas as nomeações do Governador. Apenas um provimento será de livre escolha; as duas vagas restantes deverão ser preenchidas, necessariamente, uma por ocupante de cargo de Auditor do Tribunal de Contas e a outra por membro do Ministério Público junto àquele órgão". (ADI 3.361-MC, Rel. Min. Eros Grau, DJ 22/04/05).
Acerca dos Tribunais de Contas dos Municípios e do Município, oportuna é a revisão histórica elaborada por Hélio Saul Mileski[1] :
"A primeira regra constitucional dirigida aos Municípios, no que pertine à fiscalização dos Tribunais de Contas, é a do art. 22 da Constituição de 1946: 'A administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas, e nos Estados e Municípios pela forma que for estabelecida nas Constituições estaduais'.
Consoante o permissivo constitucional, a forma de fiscalização adotada no âmbito municipal foi, basicamente, a seguinte: a) a fiscalização dos Municípios foi destinada ao Tribunal de Contas do Estado; b) havia necessidade de autorização na constituição do Estado para o Município instituir o seu Tribunal de Contas e os que assim não procediam ficavam sob a fiscalização da Corte de Contas do Estado; c) criou-se um organismo estadual - Conselho de Contas ou Tribunal de Contas - unicamente para fiscalização dos Municípios. Assim, não raro, nesse período, na esfera do Estado, poderiam existir mais de dois Tribunais ou Conselhos de Contas: um para o Estado, outro para os Municípios e outro para o Município que o instituísse.
Com o advento da Constituição de 1967, pelo art. 191, poderia continuar 'em funcionamento apenas o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, salvo deliberação em contrário da respectiva Câmara, sendo declarados extintos todos os outros Tribunais de Contas municipais'. Assim, nesse período da história brasileira, sob um regime político de exceção, o texto constitucional editado visava, claramente, a reduzir o tamanho do Estado, extinguindo órgãos cuja atividade poderia ser exercida por um organismo estadual. Na ocasião, foram extintos vários Tribunais de Contas que se encontravam funcionando, especialmente, em capitais de Estados, como foi o caso de Porto Alegre.
Posteriormente, com a reforma produzida pela Emenda Constitucional 1/69, art. 16, §§1° ao 3°, a fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios, passou a ser exercida mediante controle externo da Câmara Municipal e controle interno do Executivo Municipal, mas somente os municípios com população superior a dois milhões de habitantes e renda tributária acima de quinhentos milhões de cruzeiros novos é que poderiam instituir o seu Tribunal de Contas (§3°). Complementando este regramento, a norma do §1° determinou que o controle externo da Câmara Municipal fosse exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que fosse atribuída essa incumbência.
Nessa circunstância constitucional, os Municípios que não possuíam condições para instituir o seu Tribunal de Contas, o que, na realidade, representava quase a totalidade dos Municípios Brasileiros, à exceção de São Paulo e Rio de Janeiro, teriam de se valer do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que fosse atribuída essa incumbência. Com essa autorização constitucional existente comceçaram a ser criados alguns Tribunais de Contas dos Municípios e Conselhos de Contas Municipais, que eram órgãos estaduais destinados a proceder a fiscalização dos Municípios".
A Constituição Federal de 1988, por sua vez, vedou a criação de "Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais", conforme art. 31, §4°, da CF/88. Entretanto, há entendimento pacificado de que não houve extinção dos Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro[2].
Também não há vedação à criação pelos Estados de órgãos destinados à fiscalização dos municípios em geral, conforme já deliberou o STF:
“Municípios e Tribunais de Contas. A Constituição da República impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-Membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, Rel. Min. Octavio Gallotti — ADI 445/DF, Rel. Min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). Esses Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios — embora qualificados como órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) — atuam, onde tenham sido instituídos, como órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores. A prestação de contas desses Tribunais de Contas dos Municípios, que são órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º), há de se fazer, por isso mesmo, perante o Tribunal de Contas do próprio Estado, e não perante a Assembléia Legislativa do Estado-Membro. Prevalência, na espécie, da competência genérica do Tribunal de Contas do Estado (CF, art. 71, II, c/c o art. 75).” (ADI 687, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 10/02/06)
[1] Cf. O controle da gestão pública, São Paulo, RT, 2003, pp.199-200.
[2] Acerca disso, Hélio Saul Mileski (op. cit, 201) comenta: "Dessa forma, como a norma constitucional que manteve o Tribunal de Contas do Municipio já existente - na época somente nas capitais de São Paulo e Rio de Janeiro (...)". No mesmo sentido, José Afonso da Silva (Cf. Comentário Contextual à Constituição, São Paulo, Malheiros, 2005, p. 315) entende que: "Em resumo, podemos dizer que a Constituição reconheceu que o controle externo das Câmaras Municipais pode ser exercido com o auxílio de órgãos estaduais (Tribunal de Contas do Estado ou Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios) ou por órgãos municipais (Tribunal de Contas do Município, só nos municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro, sem possibilidade de criação de outros)".
Os Tribunais de Contas dos Estados diferenciam-se do TCU na sua composição, porque devem ser integrados por 7 Conselheiros e não 9, conforme art. 75, caput, da CF/88.
Esta diferença gerou diversas controvérsias acerca da forma de escolha dos Conselheiros. Entretanto, a Egrégia Corte tem entendimento pacificado no sentido de que se deve adotar o modelo federal, no que possível, garantindo-se ao Governador de Estado, pelo menos, um Conselheiro de sua livre escolha:
"Os Tribunais de Contas estaduais deverão ter quatro Conselheiros eleitos pela Assembléia Legislativa e três outros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo do Estado-Membro. Dentre os três Conselheiros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo estadual, apenas um será de livre nomeação do Governador do Estado. Os outros dois deverão ser nomeados pelo Chefe do Poder Executivo local, necessariamente, dentre ocupantes de cargos de Auditor do Tribunal de Contas (um) e de membro do Ministério Público junto à Corte de Contas local (um). Súmula 653/STF. Uma das nomeações para os Tribunais de Contas estaduais, de competência privativa do Governador do Estado, acha-se constitucionalmente vinculada a membro do Ministério Público especial, com atuação perante as próprias Cortes de Contas." (ADI 2.884, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 20/05/05). No mesmo sentido: ADI 397, Rel. Min. Eros Grau, Informativo 395.
"É firme o entendimento de que a estrutura dos Tribunais de Contas dos Estados-Membros deve ser compatível com a Constituição do Brasil, sendo necessário, para tanto, que, dos sete Conselheiros, quatro sétimos sejam indicados pela Assembléia Legislativa e três sétimos pelo Chefe do Poder Executivo. Precedentes. Há igualmente jurisprudência consolidada no que tange à clientela à qual estão vinculadas as nomeações do Governador. Apenas um provimento será de livre escolha; as duas vagas restantes deverão ser preenchidas, necessariamente, uma por ocupante de cargo de Auditor do Tribunal de Contas e a outra por membro do Ministério Público junto àquele órgão". (ADI 3.361-MC, Rel. Min. Eros Grau, DJ 22/04/05).
Acerca dos Tribunais de Contas dos Municípios e do Município, oportuna é a revisão histórica elaborada por Hélio Saul Mileski[1] :
"A primeira regra constitucional dirigida aos Municípios, no que pertine à fiscalização dos Tribunais de Contas, é a do art. 22 da Constituição de 1946: 'A administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas, e nos Estados e Municípios pela forma que for estabelecida nas Constituições estaduais'.
Consoante o permissivo constitucional, a forma de fiscalização adotada no âmbito municipal foi, basicamente, a seguinte: a) a fiscalização dos Municípios foi destinada ao Tribunal de Contas do Estado; b) havia necessidade de autorização na constituição do Estado para o Município instituir o seu Tribunal de Contas e os que assim não procediam ficavam sob a fiscalização da Corte de Contas do Estado; c) criou-se um organismo estadual - Conselho de Contas ou Tribunal de Contas - unicamente para fiscalização dos Municípios. Assim, não raro, nesse período, na esfera do Estado, poderiam existir mais de dois Tribunais ou Conselhos de Contas: um para o Estado, outro para os Municípios e outro para o Município que o instituísse.
Com o advento da Constituição de 1967, pelo art. 191, poderia continuar 'em funcionamento apenas o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, salvo deliberação em contrário da respectiva Câmara, sendo declarados extintos todos os outros Tribunais de Contas municipais'. Assim, nesse período da história brasileira, sob um regime político de exceção, o texto constitucional editado visava, claramente, a reduzir o tamanho do Estado, extinguindo órgãos cuja atividade poderia ser exercida por um organismo estadual. Na ocasião, foram extintos vários Tribunais de Contas que se encontravam funcionando, especialmente, em capitais de Estados, como foi o caso de Porto Alegre.
Posteriormente, com a reforma produzida pela Emenda Constitucional 1/69, art. 16, §§1° ao 3°, a fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios, passou a ser exercida mediante controle externo da Câmara Municipal e controle interno do Executivo Municipal, mas somente os municípios com população superior a dois milhões de habitantes e renda tributária acima de quinhentos milhões de cruzeiros novos é que poderiam instituir o seu Tribunal de Contas (§3°). Complementando este regramento, a norma do §1° determinou que o controle externo da Câmara Municipal fosse exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que fosse atribuída essa incumbência.
Nessa circunstância constitucional, os Municípios que não possuíam condições para instituir o seu Tribunal de Contas, o que, na realidade, representava quase a totalidade dos Municípios Brasileiros, à exceção de São Paulo e Rio de Janeiro, teriam de se valer do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que fosse atribuída essa incumbência. Com essa autorização constitucional existente comceçaram a ser criados alguns Tribunais de Contas dos Municípios e Conselhos de Contas Municipais, que eram órgãos estaduais destinados a proceder a fiscalização dos Municípios".
A Constituição Federal de 1988, por sua vez, vedou a criação de "Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais", conforme art. 31, §4°, da CF/88. Entretanto, há entendimento pacificado de que não houve extinção dos Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro[2].
Também não há vedação à criação pelos Estados de órgãos destinados à fiscalização dos municípios em geral, conforme já deliberou o STF:
“Municípios e Tribunais de Contas. A Constituição da República impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-Membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, Rel. Min. Octavio Gallotti — ADI 445/DF, Rel. Min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). Esses Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios — embora qualificados como órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) — atuam, onde tenham sido instituídos, como órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores. A prestação de contas desses Tribunais de Contas dos Municípios, que são órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º), há de se fazer, por isso mesmo, perante o Tribunal de Contas do próprio Estado, e não perante a Assembléia Legislativa do Estado-Membro. Prevalência, na espécie, da competência genérica do Tribunal de Contas do Estado (CF, art. 71, II, c/c o art. 75).” (ADI 687, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 10/02/06)
[1] Cf. O controle da gestão pública, São Paulo, RT, 2003, pp.199-200.
[2] Acerca disso, Hélio Saul Mileski (op. cit, 201) comenta: "Dessa forma, como a norma constitucional que manteve o Tribunal de Contas do Municipio já existente - na época somente nas capitais de São Paulo e Rio de Janeiro (...)". No mesmo sentido, José Afonso da Silva (Cf. Comentário Contextual à Constituição, São Paulo, Malheiros, 2005, p. 315) entende que: "Em resumo, podemos dizer que a Constituição reconheceu que o controle externo das Câmaras Municipais pode ser exercido com o auxílio de órgãos estaduais (Tribunal de Contas do Estado ou Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios) ou por órgãos municipais (Tribunal de Contas do Município, só nos municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro, sem possibilidade de criação de outros)".
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