Introdução às Finanças Públicas

OBJETIVOS, METAS, ABRANGÊNCIA E DEFINIÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

1.1 Introdução

"Finanças Públicas" (Public Finance) constitui um ramo da Ciência Econômica cujo objeto de estudo é a Política Fiscal ou Política Orçamentária num Estado de Economia Mista1.

Esta ciência estuda os efeitos da política fiscal, que inclui a Tributação, os Gastos Públicos e a Dívida Pública, nas atividades econômicas, bem como, os processos políticos pelos quais estas políticas são definidas.

Esta disciplina também é denominada "Ciência das Finanças" ou "Economia do Setor Público".

Alguns autores, entretanto, apontam, com muita propriedade, que a Economia do Setor Público (Public Economics ou Economics of the Public Sector) é mais ampla que a Ciência das Finanças, uma vez que seu objeto de estudo abrange a Política Econômica em geral (e não somente a Política Fiscal), na qual incluem-se, também, a Política Monetária e a Política Cambial.

Outros apontam a "Ciência das Finanças" como um conjunto de conhecimentos sociológicos, políticos, econômicos e administrativos que versam sobre o fenômeno financeiro do Estado. Nada obstante, restringiremos o foco da análise ao aspecto econômico.

Alertamos que a expressão "Finanças Públicas" também pode ser usada para designar a "Atividade Financeira do Estado", tal como ocorre, por exemplo, no inciso I do art. 163 da Constituição Federal2.

Esclarecemos, por oportuno, que a atividade financeira do Estado é uma atividade instrumental que compreende a arrecadação, a gestão e o dispêndio de dinheiros públicos com vistas ao atendimento das necessidades públicas.

Como exemplos de algumas questões abordadas em Finanças Públicas, podemos citar:

a) Quais as justificativas econômicas da existência do Estado? Por que o Estado se engaja em algumas atividades econômicas e não outras?

b) Quais os efeitos da incidência de determinado Tributo sobre os Preços?

c) Sobre quem recaem os efeitos da incidência tributária? Quem, de fato, paga o Tributo?

d) Quais as características desejáveis de Sistema Tributário?

1.2 Subsídio ao Direito Tributário e ao Direito Financeiro

A Ciência das Finanças tem importante papel na elaboração e interpretação do Direito Financeiro (que regula a atividade financeira estatal, excluindo questões relacionadas aos Tributos) e do Direito Tributário (que regula a relação jurídico-tributária, entre o Fisco e o Sujeito Passivo da Obrigação Tributária).

A este propósito, Aliomar Baleeiro3 salienta que "(...) os homens d' Estado, os legisladores e funcionários se inspiram nas observações e lições dos economistas e financistas para que a elaboração e a execução das normas jurídicas financeiras atinjam os fins da política legislativa de Estado. E como, na época atual, já ninguém contesta que a atividade financeira não pode ser neutra, os juízes buscam nos fins das leis a bússola para interpretação do Direito Tributário".

Regis Fernandes de Oliveira4, neste sentido, esclarece que: "A ciência das finanças é, antes de tudo, informativa. Fornece dados ao político para que ele decida. Procura os fenômenos econômicos, por exemplo, que possam servir de incidência para alguma norma tributária, fornecendo meios arrecadatórios ao Estado; estuda as reais necessidades da sociedade, os meios disponíveis para o atendimento dos interesses públicos, sob os mais variados aspectos, e municia os agentes públicos para que possam decidir sobre os mais variados temas, inclusive de política fiscal".

1.3 Estado de Economia Mista e Crescimento das Despesas Públicas

Nos Estados Modernos, especialmente após a queda do muro de Berlim, o Sistema Econômico é misto contando com a participação dos Setores Público e Privado.

A participação do Estado na economia não se resume à produção dos chamados bens públicos. Este também interfere no Setor Privado por meio dos Tributos, Legislação, Regulamentação, etc.

Mesmo nos países de longa tradição capitalista, a participação do Estado na Economia foi crescente ao longo do Século XX, conforme ilustra James Giacomoni5:

"Nos Estados Unidos, por exemplo, os gastos dos três níveis de governo, que em 1890 corresponderam a 6,5 % do Produto Nacional Bruto (PNB), cresceram de forma contínua até 1970, quando esse percentual superou a marca de 30%, estabilizando-se em valores próximos a 35% nas décadas de 80 e 90. Tal tendência história ao crescimento dos dispêndios públicos é encontrada também em outros países capitalistas, como Alemanha e Reino Unido".

1.4 Enfoques Normativo e Positivo das Finanças Públicas

A Ciência das Finanças pode abordar o fenômeno financeiro sob dois enfoques: o enfoque positivo (positive economics) e o enfoque normativo (normative economics).

Joseph E. Stiglitz6 menciona que o enfoque positivo é adotado "quando os economistas descrevem a economia e constroem modelos para predizer os impactos e efeitos na economia de diferentes políticas".

Uma afirmação positiva é aquela que diz o "o que é", "o que tem sido" ou "o que será". Por exemplo, quando se discute qual o aumento de preços de um produto resultante do aumento da alíquota de um Tributo específico.

Quando os economistas estão ocupados em avaliar diferentes políticas, sopesando os seus benefícios e custos, ou quando estão ocupados em avaliar diferentes situações, estamos diante do enfoque normativo. Trata-se da discussão do que é bom ou ruim, do que deve ou do que não deve ser feito, do ideal, do justo e do injusto. Ademais, a abordagem normativa faz uso dos conhecimentos da abordagem positiva.

Sob esta abordagem, poderemos discutir:
a) Qual o sistema tributário ideal?
b) O governo deve ou não intervir diretamente num setor da economia?
c) Deve-se instituir o Imposto de Grandes Fortunas?

Pelos questionamentos acima, pode-se observar que esta abordagem está mais sujeita às divergências de opiniões, uma vez que envolve julgamentos de valor.
A propósito, Alfredo Filelini7 ensina que:

"Não é fácil, porém, isolar os efeitos de alterações nas variáveis econômicas. Devido ao conhecimento econômico imperfeito (e sempre é imperfeito, porquanto não há um conhecimento absoluto de como a economia opera), duas pessoas podem divergir sobre as conseqüências de cursos disponíveis de ação. Isto pode gerar conflitos sobre aspectos econômicos positivos.
Julgamentos de valor, por sua vez, também causam diferenças de opinião. duas pessoas agora podem divergir porque uma é socialista e outra liberal, conservadora, anarquista ou o que seja. Elas podem concordar quando aos resultados de uma política econômica, mas devido a suas posições ideológicas, desejam diferentes resultados.
Estas divergências são chamadas de normativas, porque decorrem de julgamentos sobre "o que deveria ser".

1 Aliomar Baleeiro (Cf. Uma introdução à ciência das finanças, 14a. ed., Forense, Rio de Janeiro, 1995, p. 6) define Ciência das Finanças como "a disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de Direito Público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental".
2 "CAPÍTULO II - DAS FINANÇAS PÚBLICAS
Seção I - NORMAS GERAIS
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;"
3 op. cit., p. 33.
4 Cf. Curso de Direito Financeiro, RT, São Paulo, 2006, p. 77.
5 Cf. Orçamento Público, 13a. ed., Atlas, São Paulo, 2005.
6 Cf. Economics of the public sector, 3a. ed., New York, WW Norton & Company, 2000, p.19.
7 Cf. Economia do Setor Público, São Paulo, Atlas, 1989, p. 19.