Tribunais de Contas do Brasil - Parte I

Neste tópico, será abordado os principais aspectos polêmicos dos Tribunais de Contas do Brasil.

O Trabalho é composto por três partes, a serem divulgadas oportunamente.

Na primeira parte, trataremos dos Sistemas de Controle Financeiro Externo e da Natureza Jurídica destas Cortes de Contas.

1. Introdução

O Sistema de Controle Financeiro Externo[1] adotado, predominantemente, na Europa Ocidental e nos países de sua influência tem como base os Tribunais ou Cortes de Contas.

Trata-se, grosso modo, de um modelo composto por um órgão colegiado, cujos membros possuem as garantias típicas da magistratura, que, além da sua função fiscalizadora, exerce também a função de julgar as contas públicas, podendo, em conseqüência, aplicar sanções aos responsáveis pela gestão dos recursos públicos.

Acerca dos modelos existentes na Europa, muito esclarecedora é a exposição do National Audit Office[2] (Auditoria Geral - órgão de controle externo do Reino Unido), cujo trecho transcrevemos abaixo:

"Existem quatro principais tipos de Entidades Supremas de Fiscalização (EFS) na União Européia: as denominadas 'Cortes' com função judicial;
os órgãos colegiados sem função judicial;
os órgãos independentes chefiados por um Auditor Geral e
os órgãos de auditoria chefiados por um Auditor Geral, mas inseridos na estrutura governamental.
Ademais, a Corte de Contas Austríaca (Rechnungshof) é um modelo distinto comandado por um Presidente e com funções de auditoria nos níveis local, regional e central de governo.

Seis EFS (na França, Bélgica, Portugal, Espanha, Itália e Grécia) podem ser, grosso modo, agrupadas como 'Cortes'. Na Grécia e em Portugal, por exemplo, a EFS é parte do Judiciário e é constitucionalmente equiparada às demais Cortes.

O segundo tipo é o de estrutura colegiada sem função judicial, tal como na Holanda, Alemanha e em Luxemburgo. O Tribunal de Contas Europeu, apesar do seu nome, também é um órgão colegiado sem função judicial.

O modelo de órgão de auditoria chefiado por um Auditor Geral existe no Reino Unido, na Irlanda e na Dinamarca.

O quarto modelo é um sistema desenvolvido na Suécia e na Finlândia, que reflete os seus lugares dentro dos órgãos governamentais. Ambos os Estados possuem duas organizações de auditoria, sendo a EFS responsável pelo governo e conduzindo exames detalhados, e o segundo, chefiado por membros do Parlamento e auxiliado por um pequeno secretariado, responsável pelo Poder Legislativo. Uma alteração constitucional na Finlândia em 2000, entretanto, tornará a EFS independente do Ministério das Finanças, que se reportará exclusivamente ao Parlamento.

As similaridades na estrutura não são coincidência. Algumas das Cortes foram modeladas segundo o Sistema Francês, refletindo a difusão da prática administrativa francesa pela Europa no Século XIX. O 'Exchequer' e o Departamento de Auditoria do Reino Unido foram responsáveis pela fiscalização financeira na Irlanda até 1921, quando os dois países foram divididos. As similaridades entre os sistemas sueco e finlandês também refletem sua história comum" (tradução livre).

No Brasil, a Fiscalização Financeira, Orçamentária, Contábil, Operacional e Patrimonial da Administração Pública é exercida pelo Parlamento, com o auxílio do Tribunal de Contas. É o que dispõe o art. 71, caput, da CF/88: "O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete", modelo que deve ser estendido às demais esferas da federação (art. 75, caput, CF/88).

A atuação e muitos outros aspectos do Tribunal de Contas vêm sendo balizados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), haja vista que, em muitos pontos, a legislação reguladora da matéria é omissa ou lacunosa.

A despeito disso, a natureza dos Tribunais de Contas, suas funções, composição e decisões têm causado profundas divergências na Jurisprudência e na Doutrina, que, em geral, abordam o tema de maneira superficial, fato que, por si só, justifica um estudo mais aprofundado acerca desta matéria.

No presente trabalho, estudaremos questões relacionadas à natureza jurídica do Tribunal de Contas, sua posição na Organização Estatal, sua composição e organização independente dos demais Poderes da República, as entidades sujeitas à sua fiscalização, suas competências legais e constitucionais.

2. Natureza Jurídica do Tribunal de Contas

O texto constitucional dá margem a dois questionamentos pertinentes à Natureza Jurídica dos Tribunais de Contas:

a) o Tribunal de Contas é um órgão auxiliar do Poder Legislativo?

b) Qual a sua posição entre os Poderes da República?
Conforme leciona José Maurício Conti[3], há quem considere estas Cortes como meros órgãos auxiliares do Poder Legislativo (Alfredo Buzaid), como há quem os considere como um 4° Poder (Márcia Farias).

A primeira tese é refutada por José Maurício Conti, haja vista que "O Tribunal de Contas é órgão colegiado, composto de Ministros ou Conselheiros que gozam das mesmas garantias atribuídas à Magistratura, visando evidentemente, assegurar-lhes independência e tranqüilidade para o exercício da função livres de quaisquer pressões que possam interferir na correção de suas decisões". Desta forma, "Não teria sentido estabelecerem-se estas regras caso fosse mero órgão auxiliar do Poder Legislativo, a ele subordinado e sujeito às determinações dele oriundas. Portanto, não parece ajustar-se ao modelo estabelecido na Constituição vigente a posição no sentido de que seja órgão integrante do Poder Legislativo".

A Tese do 4° Poder é também é contestada por José Mauricio Conti, pois, segundo o autor, "o sistema adotado pela Constituição prevê a tripartição de poderes cada um exercendo uma função própria e imprescindível à existência do Estado Democrático de Direito, que são o Executivo, o Legislativo e o Judiciário".

Reforça esta posição, o posicionamento de Carlos Ayres Britto, segundo o qual:

"(...) começo por dizer que o Tribunal de Contas da União não é órgão do Congresso Nacional, não é órgão do Poder Legislativo. Quem assim me autoriza a falar é a Constituição Federal, com todas as letras do seu art. 44, litteris: 'O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal” (negrito à parte). Logo, o Parlamento brasileiro não se compõe do Tribunal de Contas da União. Da sua estrutura orgânica ou formal deixa de fazer parte a Corte Federal de Contas e o mesmo é de se dizer para a dualidade Poder Legislativo/Tribunal de Contas, no âmbito das demais pessoas estatais de base territorial e natureza federada.

2.2. Não que a função de julgamento de contas seja desconhecida das Casas Legislativas. Mas é que os julgamentos legislativos se dão por um critério subjetivo de conveniência e oportunidade, critério, esse, que é forma discricionária de avaliar fatos e pessoas. Ao contrário, pois, dos julgamentos a cargo dos Tribunais de Contas, que só podem obedecer a parâmetros de ordem técnico-jurídica; isto é, parâmetros de subsunção de fatos e pessoas à objetividade das normas constitucionais e legais.

3.1. Diga-se mais: além de não ser órgão do Poder Legislativo, o Tribunal de Contas da União não é órgão auxiliar do Parlamento Nacional, naquele sentido de inferioridade hierárquica ou subalternidade funcional.
Como salta à evidência, é preciso medir com a trena da Constituição a estatura de certos órgãos públicos para se saber até que ponto eles se põem como instituições autônomas e o fato é que o TCU desfruta desse altaneiro status normativo da autonomia. Donde o acréscimo de idéia que estou a fazer: quando a Constituição diz que o Congresso Nacional exercerá o controle externo 'com o auxílio do Tribunal de Contas da União' (art. 71), tenho como certo que está a falar de 'auxílio' do mesmo modo como a Constituição fala do Ministério Público perante o Poder Judiciário. Quero dizer: não se pode exercer a jurisdição senão com a participação do Ministério Público. Senão com a obrigatória participação ou o compulsório auxílio do Ministério Público. Uma só função (a jurisdicional), com dois diferenciados órgãos a servi-la. Sem que se
possa falar de superioridade de um perante o outro.

3.2. As proposições se encaixam. Não sendo órgão do Poder Legislativo, nenhum Tribunal de Contas opera no campo da subalterna auxiliaridade. Tanto assim que parte das competências que a Magna Lei confere ao Tribunal de Contas da União nem passa pelo crivo do Congresso Nacional ou de qualquer das Casas Legislativas Federais (bastando citar os incisos III, VI e IX do art. 71). O TCU se posta é como órgão da pessoa jurídica União, diretamente, sem pertencer a nenhum dos três Poderes Federais. Exatamente como sucede com o Ministério Público, na legenda do art. 128 da Constituição, incisos I e II".

O Tribunal de Contas também não faz parte do Poder Executivo, uma vez que o art. 76, da CF/88 informa que o mesmo é composto pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado. Além disso, não faz parte do Poder Judiciário, eis que seu nome não integra o rol do art. 92, da CF/88.

Em suma, o Tribunal de Contas é órgão autônomo e independente (não erigido à categoria de Poder), de estatura constitucional, que não pode ser considerado auxiliar do Poder Legislativo, uma vez que exerce competências próprias, independentes das funções do parlamento, as quais não podem ser revistas pelo Parlamento (o Parlamento não julga recursos das decisões do Tribunal de Contas).

[1] Sistema de Controle Externo é "o conjunto de ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando a fiscalização, verificação e correção dos atos" (Cf. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Tribunais de Contas do Brasil - jurisdição e competência, Belo Horizonte, ed. Fórum, 2003, p. 94).

[2] Cf. State Audit in the European Union, Londres, NAO, 1996, p. 7.

[3] Cf. Direito Financeiro na Constituição de 1988, São Paulo, Oliveira Mendes, 1998, p. 21.